原环评过5年了，二期项目才开工，环评文件要重新审核吗？

一段时间以来，对于分期建设项目的二期项目超过5年才开工建设，其原环评文件应否重新审核的问题，很多人的理解莫衷一是。笔者认为，有必要从我国的重新审核制度立法目的出发，结合分期建设的具体情况，对我国环评法律制度中重新审核的法律适用加以分析。

我国环境法上的重新审核其适用对象是原环评文件经过审批后超过5年才开工建设的项目。根据全国人大的权威解释，重新审核的立法目的是，为防止由于时间变迁、建设项目所在地环境状况或者国家环保方面的规定发生变化，使原来进行的环境影响评价失去价值的情况出现。经重新审核，一旦发现建设项目所在地的环境状况发生根本改变，根据法律、法规和国家有关规定，原建设项目已经属于禁止在该地建设的项目的，应否定该建设项目；若发现建设项目所在地的环境状况发生较大变化，原经批准的环境影响评价文件已经不能准确地说明该建设项目对环境的影响，则建设单位应当重新履行环境影响评价文件的审批手续。

建设项目环评重新审核的适用，对单一项目而言并无较大分歧。但对于分期建设项目而言，由于我国立法并未对分期建设项目予以法律界定，因而在二期项目超过原环评审批后5年才开工的是否需要重新审核的问题上，则存在认识上的差异。

在环评管理实践中，以环评文件是否包含分期建设项目的具体建设内容为标准，可以分为同一环评中明确建设内容的分期项目和同一环评中不体现建设内容的分期项目，而后者又可以包括多种情形。

其中，同一环评中明确建设内容的分期建设项目，主要表现为同一环评及其批复中明确了分期建设的具体内容，包括建设规模，污染防治设施和措施等。

2017年，原环境保护部办公厅在《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》就指出，“分期建设的项目，环境影响报告书（表）以及审批文件应当列明分期建设内容，明确分期实施后排放口数量、位置以及每个排放口的污染物种类、允许排放浓度和允许排放量、排放方式、排放去向、自行监测计划等与污染物排放相关的主要内容，建设单位应据此分期申请排污许可证。分期实施的允许排放量之和不得高于建设项目的总允许排放量。”

而同一环评中不体现具体建设内容的分期建设项目则包括以下几种情形：

（1）原环评中仅有分期建设之名，而无分期建设具体内容。表现为原环评中并未就拟建分期项目的具体建设内容予以明确的环评分析。对分期建设项目的环评属于新的环评，而与原环评不同。

（2）名为分期建设实为扩建的项目。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》规定，建设内容不涉及主体工程的改建、扩建项目，其环境影响评价类别按照改建、扩建的工程内容确定。即，无论是否涉及主体工程，扩建项目的环评与原建设项目的环评并不一致，原建设项目环评也无法对扩建项目进行预测、分析和评估。

（3）名为分期建设实为新建的项目。表现为该分期项目的主体工程和建设内容均与原建设项目内容不同，其与原建设项目仅有名称或者某些衔接功能上的关联，所谓二期建设实为续建配套项目。其环评也属于新建项目的环评。

（4）建设单位自行分期的项目。这类项目的环评文件及批复中并未要求分期建设，但由于各种原因，在实际建设中只完成了部分建设，故将剩余的建设自称为二期项目。对于这类项目，若存在批复指标、准入条件等强制性环保规定，必须完成全部项目建设的，就不得擅自分期建设，否则属于违法项目。

除此之外，无上述强制性要求的自行分期项目，在仅完成部分建设的情形下，其污染防治设施的负荷工况、排污量、排污浓度、排放口数量等均会与原环评的要求不一致，意图通过环保验收本具有一定难度。且由于环评与排污许可衔接，现有工程与原环评不相符，即使前期取得了排污许可，其建设项目的现状也构成违反排污许可证的情形。建设单位要实现现有工程的合法排污，就需要完成对原环评的变更并取得新的审批决定。如此一来，剩余的分期建设则应当另行开展新的环评。

鉴于重新审核制度针对的是原环评文件取得批复后，建设项目超过5年才开工建设的情形，重新审核的是原环评文件。因此，对于取得审批的同一环评文件明确了具体建设内容的分期建设项目，当其二期建设项目超过5年才开工建设时，为了确保原环评文件的分析、预测和评估的科学性，防止由于拟建二期建设项目的环境状况发生变化，或者国家有关环保的规定发生变化，导致拟建二期项目不再符合环境要求，就需要对原环评文件开展重新审核。

而对于已审批的原环评文件中未体现具体建设内容的分期建设项目，包括原环评中仅有分期建设之名而无具体建设内容的分期项目、名为分期建设实为扩建项目、名为分期建设实为续建配套项目或者建设单位自行分期的建设项目等，其分期建设的内容并非原环评文件及其审批决定的范畴，且本身就应开展新的环评及审批，而非组织重新审核。

综上，对于建设项目环评经过审批后，超过5年才开工建设的分期建设项目，原环评是否需要开展重新审核，不能一概而论，而应当根据原环评及其审批决定是否包含分期建设项目的建设内容，实事求是加以区别分析。